Frontex, von franz. frontières extérieures, ist die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen, engl. European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union.
Am 26. Oktober 2004 verabschiedete der Rat der Europäischen Union die Verordnung (EG) 2007/2004 zur Schaffung der Europäischen Grenzschutzagentur Frontex. Ihre Hauptaufgabe, so sieht es die Verordnung vor, soll in der "Verbesserung der Koordinierung der operativen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Außengrenzen der Mitgliedstaaten" liegen. Gleichzeitig wird aber auch die Unterstützung der Mitgliedsstaaten in ihrer hoheitlichen Aufgabe der Grenzsicherung sowie bei der Abschiebung von nicht aufenthaltsberechtigten Ausländern hervorgehoben. Im Mai 2005 nahm Frontex die Arbeit auf, im September 2007 wurde das neue Hauptquartier in Warschau, Polen bezogen.
Oberstes Gremium von Frontex ist der Verwaltungsrat. Er setzt sich aus zwei Vertretern der EU- Kommission und jeweils einem Vertreter der EU-Mitgliedstaaten sowie der Schengen-assoziierten Länder Island und Norwegen (mit eingeschränktem Stimmrecht, ebenso wie die den Schengen-Besitzstand bisher nicht voll anwendenden Mitgliedstaaten Großbritannien und Irland) zusammen. Rumänien und Bulgarien sowie die Schweiz, die Schengen noch nicht voll beigetreten sind, nehmen mit Beobachterstatus an den Sitzungen des Verwaltungsrates teil. Der Verwaltungsrats ernennt auf Empfehlung der Kommission den Exekutivdirektor und seinen Stellvertreter. Zu seinen Aufgaben zählt ferner die Festlegung des Arbeitsprogramms, welches der Exekutivdirektor vorschlägt, sowie Entscheidungen über Budget und Personal. Bei den Vertretern der Mitgliedstaaten handelt es sich meist um die höchsten Beamten der nationalen Grenzpolizeien.
Der Exekutivdirektor und sein Stellvertreter sind bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben hochgradig unabhängig. Sie dürfen Weisungen von Regierungen oder sonstigen Stelle weder anfordern noch entgegennehmen. Dem Exekutivdirektor obliegt die Dienstaufsicht und Disziplinargewalt über die Mitarbeiter von Frontex, sowie in Einvernehmen mit dem Verwaltungsrat über seinen Stellvertreter. Seit der konstituierenden Sitzung des Verwaltungsrats am 25. Mai 2005 in Warschau ist der finnische Brigadiergeneral Ilkka Laitinen, zuvor Direktor des Risk Analysis Centre (RAC) in Helsinki, Exekutivdirektor. Als Stellvertreter fungiert der Spanier Gil Arias. Beide haben eine Amtszeit von fünf Jahren und können einmal auf drei Jahre wieder gewählt werden.
Der Haushalt der Agentur setzt sich aus Zuschüssen der EU, Beiträgen der Schengen-Staaten sowie aus Gebühren für Dienstleistungen und freiwilligen Beiträgen zusammen. Laut einer undatierten Veröffentlichung des BMI aus dem ersten Halbjahr 2007 "verfügt die Agentur über einen Personalbestand von 105 Mitarbeitern, sowie einem eigenen Budget von zurzeit ca. 42 Millionen Euro." Für 2008 sollen bereits 70 Mio. Euro bereitgestellt werden. Für die von deutscher Seite zu Frontex entsandten nationalen Experten werden die inländischen Dienstbezüge von deutscher Seite weiter gezahlt. Frontex finanziert die einsatzbedingten Mehrkosten für Einsatzkräfte und Sachmittel im Rahmen gemeinsamer Operationen bis zu einer Höhe von 80%. Dem Haushalt der EU und damit auch den Zuschüssen für Frontex muss das Europäische Parlament zustimmen. Hierauf beschränkt sich die parlamentarische Kontrolle der Agentur.
Risikoanalyse: Das Wissen über das Feld
Frontex ist beauftragt, ein "gemeinsames integriertes Risikoanalysemodell" (CIRAM) zu erstellen. Ziel ist es, die EU sowie die Mitgliedsstaaten mit ausreichenden Informationen zu versehen, damit diese auf Situationen vermehrter irregulärer Einwanderung reagieren und diese verhindern können. Diese Aufgabe wurde vorher von dem "Risk Analysis Centre" (RAC) wahrgenommen. Da sich Frontex als Agentur an der Schnittstelle von Grenzpolizei und Geheimdiensten (s. Die Vernetzungsmaschine) sieht, werden diese Informationen nicht veröffentlicht, sondern nur an die Grenzbehörden der Mitgliedsstaaten und Institutionen wie etwa Europol übermittelt.
2005 begann Frontex, eine allgemeine jährliche Risikoanalyse mit dem Anspruch, die gesamte Außengrenze der EU abzudecken, zu erarbeiten und zu evaluieren. Des Weiteren erarbeitete Frontex spezifische Risikoanalysen für bestimmte Gebiete oder Transitländer der Migration nach Europa. Zur Erstellung dieser Risikoanalyse unterhält Frontex eine "Risk Analysis Unit" mit 12 Mitgliedern sowie das "Frontex Risk Analysis Network", in welchem mit Experten der Mitgliedsstaaten zusammengearbeitet wird.
Gemeinsame Operationen: Von der Theorie zur Praxis
Größeren Bekanntheitsgrad erlangte Frontex im Zusammenhang mit den Operationen Hera und Nautilus im Jahr 2006. Angesichts des öffentlichen Bewusstseins über die Ankunft, aber auch das Sterben vieler MigrantInnen, die sich mit Booten Richtung Lampedusa und Malta sowie zu den Kanarischen Inseln bewegten, inszenierte sich Frontex als paramilitärische Truppe, die sich mit Kriegsschiffen, Hubschraubern und Flugzeugen gegen die "Flüchtlingsflut" stellt und den überforderten Mitgliedsstaaten "Solidarität" zukommen lässt. Dieses öffentliche, wohl auch teilweise bewusst inszenierte Bild ist allerdings keineswegs repräsentativ für die Operationen, die Frontex durchführt.
Als eine der ersten Maßnahmen hat Frontex Schnittstellen zu den nationalen Grenzschutzbehörden, so genannte "National Frontex Point of Contact" (NFPOC) eingerichtet. Die Kommunikation erfolgt über einen verschlüsselten Mail-Service. Außerdem bemüht sich Frontex um Verbindungen zu den Grenzschutzbehörden in verschiedenen Drittstaaten. Für Operationen stützt sich Frontex neben der Zentrale in Warschau auf so genannte "FJST" (Frontex Joint Support Teams), Teams aus einem Pool von Experten der nationalen Grenzschutzbehörden. Aufgrund der Prognosen des CIRAM werden diese in gemeinsamen Operationen mit den Mitgliedsstaaten eingesetzt. Die Mitglieder eines FJST sind Frontex unterstellt, gemeinsame Einsätze werden von den Mitgliedsstaaten befehligt. Die FJSTs werden außerdem an der Vorbereitung von operationellen Einsätzen, Pilotprogrammen wie auch Ausbildungsmaßnahmen beteiligt und bilden daher das personelle Rückgrat der Grenzschutzabteilung von Frontex.
2005 führte Frontex nur zwei gemeinsame Operationen aus, und es kann davon ausgegangen werden, dass diese lediglich Pilotprojekte waren, um die Möglichkeiten einer Koordinierung auszuloten. 2006 hat Frontex insgesamt 15 gemeinsame Operationen durchgeführt, die auf die Land-, See- und Luftgrenzen der Mitgliedsstaaten verteilt waren und die im Glossar genauer beschrieben sind.
RABITs, CRATE, Abschiebecharter: der Weg zur Grenzschutzagentur
Schon die ursprüngliche Frontex-VO sah vor, einen zentralisierten Katalog von Grenzschutzmaterialien bereitzuhalten (CRATE). Die Verordnung (EG) 863/2007 des Rates der Europäischen Union vom 11. Juli 2007 ergänzt die ursprüngliche Frontex-VO um das Element der so genannten "RABITs" (Rapid Border Intervention Team), also einen Pool von Grenzschutzpersonal, das in "Krisensituationen" eingesetzt werden kann. Die RABITs sind zurzeit noch nicht einsetzbar, im November 2007 fand eine erste Übung statt. Frontex hat im Jahresbericht 2006 angegeben, an vier gemeinsamen Abschiebeoperationen teilgenommen und Standards für gemeinsame Abschiebeflüge erarbeitet zu haben. Die Agentur unterhält zwei Expertengruppen zu diesem Thema. Vorgesehen ist, eine virtuelle Abschiebeagentur über das ICOnet zu etablieren, in denen Mitgliedsstaaten quasi Plätze auf Abschiebeflügen buchen können. Für 2007 hat Frontex geplant, bis zu sechs gemeinsame Abschiebeflüge zu organisieren und in ebenso vielen mitzuwirken.
In dieser Hinsicht mausert sich Frontex rapide zu einer Grenzschutzagentur, die ihre eigenständige Handlungsfähigkeit unter Beweis stellen will. Dies mag, neben einem eigenen Organisations-Ego, auch mit einer ausstehenden Evaluation Frontex' durch die EU zusammenhängen, die über die weitere Entwicklung von Frontex entscheiden wird.
Pilotprojekte, Training, Forschung und Entwicklung: Wie Frontex die Grenzschutzpraxis ändert
Neben den bisher skizzierten agiert Frontex auch auf weiteren Feldern, die die Praxis des Grenzregimes beeinflussen. Ein herausragendes Beispiel dafür ist die Einrichtung des so genannten "European Patrol Networks" zum Schutz der südlichen Meeresgrenzen der EU. 2006 hat Frontex die Machbarkeitsstudie MEDSEA veröffentlicht, die Organisations- und Kommunikationsstruktur einer gemeinsamen Überwachung der südlichen Meeresgrenzen vorschlägt, welche seitdem umgesetzt werden (s. Die Vernetzungsmaschine).
In weiteren Studien (Bortec, Borsec, Bsuav und Sobcah; siehe Glossar) erforschte Frontex in Zusammenarbeit mit Wissenschaftlern und Rüstungsunternehmen verschiedene Aspekte des Ausbaus von Grenzschutzmaßnahmen: Vernetzung nationaler Uberwachungstechnologien, biometrische Grenzsicherungstechnologien, Überwachungsmöglichkeiten von Küsten und Häfen und den Einsatz von Drohnen. Als ebenso wichtig stuft Frontex das Training von Grenzschutztruppen ein. Dazu wurde das "Common Core Curriculum" geschaffen, das in Zusammenarbeit mit einem Netzwerk von Grenzpolizeischulen vermittelt und weiterentwickelt werden soll und zu einer Vereinheitlichung europäischer Grenzschutzstandards führen wird. Ein erster Fokus lag auf der Erkennung von gefälschten Dokumenten, Standards für Abschiebemaßnahmen, Erkennung gestohlener Autos, Training für Hubschrauberpiloten und Sprachkurse. Langfristig will Frontex eine Europäische Grenzschutzschule einrichten.
Im Zusammenspiel mit den RABITs bietet Frontex damit eine Komplettlösung zum Grenzschutz. Frontex selber scheint zuversichtlich zu sein, mit dem Aufbau des European Patrol Networks und den genannten Überwachungstechnologien die Ankunft von MigrantInnen über das Mittelmeer und den Atlantik in den nächsten Jahren effektiv unterbinden zu können und deutet an, sich nun auf die Landgrenzen im Osten und Südosten der EU zu konzentrieren. Die geographischen Gegebenheiten mögen anders sein, zu erwarten sind jedoch wieder ähnliche Programme mit Risikoanalyse, Gemeinsamen Operationen und länderübergreifenden Grenzschutzunternehmungen.
Bernd Kasparek
